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Institut für Rechtsfragen der Freien und Open Source Software

Schritt nach vorne für die offene Verwaltung in Deutschland?

von: Florian Idelberger

Am 01.08.2012 erschien eine schon lange mit Spannung erwartete, ausführliche Studie des Bundesinnenministeriums (BMI) zum Thema ‚Open Government Data Deutschland‘. Dabei wurden die grundlegenden Erwägungen von Open Government Data, die rechtlichen Erläuterungen dazu,  aber auch organisatorische und technische Erwägungen dargestellt. Besonders interessant sind aus unserer Sicht die beleuchteten Lizenzmodelle und die Schlussfolgerungen, die die Studie im Hinblick auf diese zieht. Dazu werden einleitend relevante Begriffe erklärt und erläutert, nachfolgend dann spezifisch auf die rechtlichen Fragestellungen eingegangen. Besonders interessant ist dies für alle Projekte, die entsprechende Daten entweder schon jetzt nutzen, oder sich zumindest dafür interessieren.

‚Open Data‘ an sich bezeichnet die Verfüg- und Nutzbarkeit von Daten oder Dokumenten unter offenen oder freien Lizenzen. Meistens dreht es sich dabei um öffentliche Daten, die jedoch einfacher verfügbar und nutzbar gemacht werden sollen. Es wird davon ausgegangen, dass aufgrund der öffentlichen und ständigen Verfügbarkeit der Daten im Internet innovative Projekte auf Basis dieser Daten und generelle positive gesellschaftliche Impulse gefördert werden. Aus dem Begriff ‚Open Data‘ wurde durch Kombination mit dem Begriff ‚Open Government‘ als Synonym für eine offenere und transparentere Verwaltung und Regierung, der Begriff ‚Open Government Data‘ geformt, um öffentliche Daten des öffentlichen Sektors d.h. der Verwaltung, Regierung oder anderer öffentlicher Einrichtungen zu bezeichnen.

Bekannte Initiativen auf Regierungsebene für Open Government Data gibt es bereits in angelsächsischen Ländern wie den USA (http://www.data.gov), Großbritannien und Australien. Diese Initiativen sind zwar in der Debatte am sichtbarsten, es gibt jedoch auch in vielen anderen Ländern ähnliche Ansätze, so in der Schweiz (http://opendata.ch/) und in Österreich. In Deutschland wird die zunehmende Öffnung der Verwaltung und damit einhergehend auch die Verbreitung von Open Government Data immer mehr vorangetrieben, sowohl von Seiten der Politik als auch von privaten Organisationen. Von öffentlicher Seite gibt es dazu zum Beispiel von Baden-Württemberg schon ein landesspezifisches OpenData Portal, daneben gibt es diverse private Organisationen die sich entweder mit der Umsetzung von OpenData Projekten, soweit sie heute schon möglich sind, beschäftigen oder auch durch politische Arbeit auf eine Öffnung der Verwaltung hinarbeiten. Dazu gehören unter anderem  das Open Data Network mit der ‚Deutschland-API‘, die Open Knowledge Foundation Deutschland mit Projekten wie ‚Offener Haushalt‘ oder ‚Frag den Staat‘, und das Government 2.0 Netzwerk Deutschland.

Auf EU-weiter Ebene gibt es auch schon bemerkenswerte Projekte, die Daten sinnvoll und leicht zugänglich aufbereiten wie ‚Farmsubsidy‘, das den Umfang und die Verteilung der EU-Agrarsubventionen sehr gut darstellt.

Die rechtliche Diskussion in Bezug auf Open Data und Open Government Data dreht sich vor allem um Lizenzfragen. So wäre es für viele Interessenten wünschenswert, wenn die Bundes- und Landesministerien bzw. auch alle anderen Behörden eine bereits etablierte und bekannte, möglichst freie Lizenz für ihre Daten verwenden würden,  da dies den legalen computerunterstützten Zugriff und die Weiterverarbeitung stark vereinfacht. Am verbreitetsten, und wohl auch am bekanntesten sind die Creative Commons (CC) Lizenzen für Dokumente und Daten und die Open Database License für Datenbanken.

Die Studie des BMI fasst in der Einschätzung der rechtlichen Situation zuerst die Ausgangssituation zusammen und beschreibt den regulären Lebenszyklus staatlicher Daten. Bei der Analyse der Ausganssituation wird zunächst  in einer Art Exkurs betrachtet, ob und inwieweit staatliche Daten dem UrhG unterworfen sind oder nicht und damit Gemeingut sein können. Dies hängt nach der in dem Gutachten vertretenen Ansicht davon ab, ob zu veröffentlichende Daten ein Werk im Sinne von § 2 Abs. 2 UrhG sind. Falls ja, sind sie dem UrhG unterworfen, andernfalls kann der Staat eigene Bedingungen normieren. Gesetzt den Fall Daten sind Werke im Sinne des § 2 Abs. 2 UrhG, kommt es darauf an ob die Bedingungen des § 5 Abs. 1 od. 2 UrhG erfüllt sind, wonach ‚amtliche Werke‘ vom Urheberrecht und seinen Regelungen ausgenommen sind. Dies betrifft unter anderem Gesetze, Verordnungen (Abs. 1) und andere im öffentlichen Interesse veröffentlichten Werke (Abs. 2), zu deren Verwendung keine zusätzlichen Einschränkungen normierbar sind und auf die das Urheberrecht nicht anwendbar ist. Dabei wird auch deutlich gemacht, dass Open Government Data bisher rechtlich nicht erfasst ist.

Es werden Bewertungskriterien für bestehende Lizenzmodelle aufgestellt, sowie eine Bestandsanalyse durchgeführt. Dabei werden sowohl verwaltungsspezifische Modelle, genauer gesagt die GeoLizenz für öffentliche Geodaten und die Nutzungsbedingungen von PortalU (German Environmental Information Portal) evaluiert, ‚marktübliche‘ Modelle und internationale Eigenentwicklungen. Unter marktüblichen Modellen versteht die Studie das Creative Commons (CC) System (mit Namensnennung (CC BY), mit Namensnennung und Weitergabe unter gleichen Bedingungen (CC BY-SA), Creative-Commons-Zero) und Open Data Commons (Attribution License (ODC BY), Open Database License (ODC ODbL), Public Domain Dedication and License (ODC PDDL)). Bei den Eigenentwicklungen werden die Regelungen in anderen Ländern betrachtet, dies sind Großbritannien (UK Open Government License System), Norwegen (Norsk Lisens for offentlig Daten (NLOD)), Kanada (Government of Canada Open Data License Agreement), Frankreich (Licence Ouverte) und Spanien (Aviso Legal datos.gob.es).

Die genannten Lizenzmodelle werden anhand zuvor aufgestellter notwendiger und optionaler Kriterien geprüft. Die grundsätzlich als notwendig für Open Government Data erachteten Kriterien an die Nutzungsrechte sind bei allen oben genannten, in der Studie untersuchten Modellen erfüllt, dies sind die Erlaubnis zur freien Weiterverwendung, zur Weiterverbreitung, Veränderung, kommerziellen Nutzung und der Ausschluss der Exklusivität. Die untersuchten Lizenzen unterscheiden sich im Hinblick auf die angewendeten Nutzungsbedingungen hauptsächlich im Hinblick auf die Kompatibilität zu anderen Lizenzen oder - in Einzelfällen - in der Beschreibung der Lizenzdauer. Hierzu wird festgestellt, dass alle Lizenzen zumindest mit dem CC Modell, und meistens auch dem ODC Modell kompatibel sind.  Unterschiede finden sich in der Formulierung einer fehlenden zeitlichen Beschränkung. Eine Ausnahme bildet die GeoLizenz, da diese sich immer nur jeweils um 1 Jahr verlängert.

Erfreulich ist hierbei die relative Kohärenz der etablierten Lizenzmodelle als auch der nationalen Eigenentwicklungen. Als optionale Kriterien werden noch Praktikabilität und Laienverständlichkeit, Weiterentwicklung von Nutzungsbedingungen sowie die Trennung zwischen kommerzieller und nicht-kommerzieller Nutzung genannt. Des Weiteren werden noch für den praktischen Gebrauch relevante Regelungsinhalte genannt, wie der Vorbehalt von Rechten, Umgang mit den Rechten Dritter, die Handhabung von Haftungsausschlüssen und der Gewährleistung.

Die Studie stellt die marktüblichen Modelle und die Eigenentwicklungen gegenüber. Bei den bereits etablierten Modellen wird vor allem der Bekanntheitsgrad, keine Entwicklungskosten, leichte Verständlichkeit durch entsprechende Gestaltung, hohe Kompatibilität und ein hohes Maß an Rechtssicherheit positiv hervorgehoben. Die Rechtssicherheit wird dadurch besonders herausgestellt, dass beispielsweise die Creative Commons Lizenzen zumindest im privatrechtlichen Bereich auch gerichtlich bestätigt wurden. Nachteilig wird hingegen bewertet, dass die Anwendung der Lizenzen nicht möglich sei, wenn Werke nicht dem Urheberrecht unterfallen, da die Lizenzen auf dem Urheberrecht aufbauten. Auch wird der Umstand kritisiert, dass möglicherweise notwendige Ergänzungen Arbeit und Kosten verursachen könnten, dass die Trennung zwischen kommerziell und nicht-kommerziell unscharf sei und die Lizenzen im öffentlich-rechtlichen Bereich noch nicht gerichtlich geprüft worden seien.

Als primäre Vorteile von Eigenentwicklungen werden passgenaue Regelungen für die Anforderungen und Ansprüche der Verwaltung (z.B. die genaue Definition von kommerzieller gegenüber nicht-kommerzieller Nutzung), die Möglichkeit erweiterter Nutzungsbedingungen in Bezug auf Gewährleistung und Haftung, der Umfang des Schutzgegenstandes und der individuellen Kompatibilität oder mit bestimmten Lizenzen genannt. Negativ werden bei einer Eigenentwicklung vor allem die entstehenden Entwicklungskosten und der unklare Umgang mit möglicherweise schon bestehenden Nutzungsbestimmungen angeführt.

Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass die Übernahme eines marktüblichen Modells durchaus möglich ist, so verwenden auch alle bisher bestehenden Portale für offene Verwaltungsdaten die Creative-Commons-Namensnennung-Lizenzen (CC-BY).  Bei Übernahme eines bestehenden Modells wird für Datenbanken die Verwendung von Open-Data-Commons-Lizenzen empfohlen, für Dokumente oder den Inhalt von Datenbanken die Creative-Commons-Namensnennung-Lizenz (CC-BY) Version 3.0, da diese die umfassendste Rechteeinräumung und Kompatibilität biete. Die Übernahme einer anderen nationalen Lizenz wird auf Grund der Spezifizität nicht ernsthaft erwogen.

Schlussendlich stellt die Studie die Entwicklung einer eigenen Lizenz aber als die beste Alternative dar. Dies wird mit den analysierten Vor- und Nachteilen, einer fehlenden und nicht zu erwartenden EU-weiten Regelung, sowie der größeren Sicherheit über eingeräumte Rechte und Bedingungen begründet. Es wird eine Handlungsempfehlung zur Formulierung von Standardnutzungsbestimmungen gegeben, diese sollen kooperativ erarbeitet werden und sich an marktüblichen und existieren Lösungen orientieren. Weiterhin sollen diese zuerst nur als Angebot an die Verwaltungen verstanden werden und insbesondere Rücksicht darauf nehmen, dass das Ergebnis eine Weiterverwendung sowohl auf zivilvertraglicher als auch auf öffentlich-rechtlicher Basis erlaubt.

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass auch die bestehenden Modelle wie die CC und ODC Lizenzen durchaus positiv gesehen werden und  zumindest als Übergangslösung auch deren Verwendung empfohlen wird. Langfristig wird jedoch die Eigenentwicklung von Nutzungsbestimmungen nahegelegt. Diese könnten sowohl auf  privatrechtlicher Basis als auch auf öffentlich-rechtlicher Basis in Form eines öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses gestaltet werden. Von der Form des öffentlich-rechtlichen Vertrages wird explizit abgeraten, da es bei diesem ein Schriftformerfordernis gibt.

In wieweit die nun vorgestellte Studie die zukünftige oder schon bestehende Bereitstellung von Open Government Data in rechtlicher Hinsicht beeinflusst, muss abgewartet werden. Die positive Grundhaltung der Studie und sinnvollen Handlungsempfehlungen lassen jedoch hoffen, dass dadurch mehr Verwaltungsbehörden ihre Daten im Sinne von Open Government Data zur Verfügung stellen. Eine selbst entwickelte Lizenz sollte dem Nutzen von Open Government Data, zumindest bei größtmöglicher Kompatibilität, keinen Abbruch tun, vor allem da dies in anderen Ländern auch oft so praktiziert wird.